Juiz Federal da 3a Turma Recursal do Paraná. Doutor em Direito da Seguridade Social (USP). Coordenador da Pós-Graduação em Direito Previdenciário e Processual Previdenciário da ESMAFE-PR. Presidente de Honra do Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário - IBDP. Professor do Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Ciência Jurídica da UNIVALI.

domingo, 6 de novembro de 2011

CONTRIBUIÇÃO PARA REDUÇÃO DE DEMANDAS JUDICIAIS EM MATÉRIA PREVIDENCIÁRIA: URGENTE NECESSIDADE DE ADEQUAÇÃO DAS NORMAS INTERNAS DO INSS E SUA PRÁTICA NO ATENDIMENTO

Publico hoje, em sua íntegra, algumas reflexões que busquei compartilhar em recente reunião de colegas Juízes Federais designados pela Excelentíssima Corregedora do Conselho Nacional de Justiça, Ministra Eliana Calmon, com Procuradores Federais - INSS e o Presidente do INSS, Dr. Mauro Luciano Hauschild, que de modo muito gentil nos acolheu no Gabinete da Presidência.

A ideia nuclear é que muitas demandas judiciais não precisariam existir, pois os problemas deveriam ser solucionados na esfera administrativa.


ADEQUAÇÃO DAS NORMAS INTERNAS DO INSS COMO INSTRUMENTO DE REDUÇÃO DE DEMANDAS JUDICIAIS EM MATÉRIA PREVIDENCIÁRIA
Buscando atender deliberação levada a efeito em anterior reunião, vislumbro necessária à efetivação de uma política de redução de litígios previdenciários a adoção das seguintes estratégias:
a) a efetivação do processo administrativo, com atuação pró-ativa do órgão gestor da Previdência Social, mediante real espaço para informação dos segurados e dependentes da Previdência Social quanto aos seus direitos, assegurado o direito à prova  das circunstâncias de seu interesse;
b) política de alinhamento das orientações administrativas à jurisprudência predominante das instâncias extraordinárias (Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça e, no âmbito dos Juizados Especiais Federais, a Turma Nacional de Uniformização).
Nota-se desde logo que a primeira linha de sugestão é de natureza eminentemente processual, concernente ao modo como se inicia e desenvolve um requerimento administrativo de benefício da previdência social (ou assistência social).
Já a segunda linha de ponderações diz respeito à aplicação do direito pela entidade previdenciária, buscando aproximar o entendimento administrativo daquele externado pela jurisprudência.
SERVIÇO SOCIAL, DIREITO À INFORMAÇÃO DOS BENEFICIÁRIOS E REAL ESPAÇO PARA O DEVIDO PROCESSO LEGAL NA ESFERA ADMINISTRATIVA.
Talvez não exista relação jurídica em que se encontre tão ostensiva assimetria informacional como na relação jurídica de Previdência Social. Os beneficiários da Previdência Social são presumivelmente carentes, presumivelmente desconhecedores de seus direitos e, por consequência, de como fazer valer os seus direitos. O órgão gestor da Previdência Social, Estado no sentido amplo, detém o domínio de todas as informações. É imperativo da moralidade, legalidade e eficiência administrativa (CF/88, art. 37) que o processo administrativo se dê mediante participação ativa do INSS. Essa é a essência do serviço social, prestação previdenciária prevista no art. 88 da Lei 8.213/91 :
 Art. 88. Compete ao Serviço Social esclarecer junto aos beneficiários seus direitos sociais e os meios de exercê-los e estabelecer conjuntamente com eles o processo de solução dos problemas que emergirem da sua relação com a Previdência Social, tanto no âmbito interno da instituição como na dinâmica da sociedade.
        § 1º Será dada prioridade aos segurados em benefício por incapacidade temporária e atenção especial aos aposentados e pensionistas.
        § 2º Para assegurar o efetivo atendimento dos usuários serão utilizadas intervenção técnica, assistência de natureza jurídica, ajuda material, recursos sociais, intercâmbio com empresas e pesquisa social, inclusive mediante celebração de convênios, acordos ou contratos.
        § 3º O Serviço Social terá como diretriz a participação do beneficiário na implementação e no fortalecimento da política previdenciária, em articulação com as associações e entidades de classe.
        § 4º O Serviço Social, considerando a universalização da Previdência Social, prestará assessoramento técnico aos Estados e Municípios na elaboração e implantação de suas propostas de trabalho.
Não é sem razão que o Enunciado 5 do Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS dispõe que  "A Previdência Social deve conceder o melhor benefício a que o segurado fizer jus, cabendo ao servidor orientá-lo nesse sentido”.
Neste contexto normativo, não se afigura inaceitável uma postura passiva da Administração Previdenciária, que pode ser verificada quando, a título ilustrativo:
·         Indefere de plano requerimento de pensão por morte de segurado ao argumento da ausência de qualidade de segurado fundando-se exclusivamente em dados constantes do CNIS – Cadastro Nacional de Informações Sociais, bem ao estilo de que “o que não está no CNIS não está no mundo”. O servidor deve perguntar aos beneficiários a respeito de elementares, mas cruciais circunstâncias (frequentemente deduzidas posteriormente em uma demanda judicial): a cessação das contribuições se deu em razão de o segurado estar incapacitado para o trabalho? Porque estava exercendo atividade remunerada de modo informal?
·         Indefere aposentadoria por tempo de contribuição ou mesmo concede este benefício, mas sem indagar ao segurado sobre a ocorrência de circunstâncias que lhe são favoráveis e que poderiam lhe proporcionar, no primeiro caso, a concessão do benefício e, no segundo, a concessão de benefício mais vantajoso, tais como: a) se houve exercício de atividade rural em tempo anterior à edição da Lei 8.213/91, esclarecendo-lhe os efeitos positivos de eventuais fatos ; b) se houve exercício de atividade sem registro de carteira, dando-lhe conhecer que tal circunstância não lhe trará qualquer penalidade, ao contrário;  c) se houve exercício de atividade que lhe causasse prejuízo à saúde (para fins de verificação de eventual direito a tempo especial e concessão de aposentadoria especial).
·         Indefere requerimento de benefício previdenciário sem propiciar real espaço para comprovação de circunstâncias fáticas que lhe seriam favoráveis, como a produção de prova oral (Justificação Administrativa, art. 108 da Lei 8.213/91).
·         Não instrui o segurado acerca de quais documentos podem suprir a exigência de início de prova material (Lei 8.213/91, art. 55).
·         Concede benefício assistencial sem buscar instruir processo com elementos que poderiam levar à concessão de benefício mais vantajoso.
·         Indefere verbalmente ou deixa de protocolar requerimento administrativo por entender impertinente.

Evidentemente que um processo administrativo digno desse nome (dado o respeito que confere à processualidade) não permitirá ao agente concessor que o resolva instantaneamente, mas é justamente disso que se trata: se o reconhecimento institucional se dá a partir de uma análise quantitativa, de produtividade e tempo de duração dos processos, se a gratificação funcional do servidor é  medida em função dessas variáveis, não temos verdadeiramente processos (ou interesse em seus resultados), mas um “livrar-se de processos”, tem-se uma transferência de atribuições do Poder Executivo ao Poder Judiciário, pois os direitos neste Poder serão reivindicados.
Daí que uma política séria de diminuição de litígios previdenciários passa necessariamente pela valorização do processo administrativo e pelo elementar pressuposto de respeito aos valores da cidadania.
   POLÍTICA DE ALINHAMENTO INSTITUCIONAL – APROXIMAÇÃO DA INTERPRETAÇÃO ADMINISTRATIVA À JURISPRUDÊNCIA PREDOMINANTE NAS INSTÂNCIAS JUDICIAIS.
Esse segundo ângulo de argumentações é intuitivo. Se o desiderato é a redução de demandas previdenciárias, a Administração Previdenciária não pode ser surda ao entendimento jurisprudencial que predomina na jurisprudência. E, tão importante quanto isso, a argumentação em juízo não deve olvidar a prática administrativa por vezes mais favorável (É necessário que a AGU efetivamente dialogue com o INSS).
Nada obstante, ressalvando-se as louváveis exceções que confirmam a regra, a práxis tem demonstrado a insistência do INSS, administrativamente e em juízo, em relação a teses – sem impacto econômico significativo -  já consagradas na jurisprudência, tais como:
a)      Que o período de carência para concessão de aposentadoria por idade urbana é medida sempre pelo ano do cumprimento do requisito etário;
b)      Que circunstâncias como dependência econômica ou união estável podem ser demonstradas por qualquer meio de prova, pois a exigência de prova material relaciona-se exclusivamente à circunstância tempo de contribuição;
c)       Que a condição de desemprego pode ser comprovada por qualquer elemento de prova e não apenas pela declaração referida pelo art. 15, parágrafo segundo, da Lei 8.213/91;
d)       Que a mulher divorciada que dispensa alimentos conserva seus direitos se comprovar necessidade econômica após a separação e antes do óbito;
e)      O direito da gestante em receber o salário-maternidade ainda que tenha sido demitida na condição de gestante ;
f)       O direito à concessão de aposentadoria por invalidez reconhecendo-se as condições sociais do segurado, e não apenas levando em conta a perspectiva médico-biológica;
g)      A possibilidade de exclusão do cômputo da renda mensal para concessão de LOAS o benefício previdenciário de um salário-mínimo recebido por idoso, por absoluta imposição do postulado da igualdade (certamente que a questão atualmente pende de solução pelo STF, mas a questão é que muitas discussões não necessitariam estar submetidas ao julgamento da Suprema Corte, pelo apelo moral que encerram e pela diminuta conseqüência econômica que oferecem).
Com o propósito de marcar a ideia, mais do que plenamente justificá-la, limito-me ao exposto, colocando-me à disposição para prosseguir esse importante diálogo.
José Antonio Savaris

7 comentários:

  1. Deve-se, pois, a Administração Previdenciária interpretar o princípio da legalidade como o princípio da juridicidade.

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    1. Há dispositivo legal expresso, se fosse preciso, para que a Administração proceda de acordo com a lei e o Direito (Lei 9.9784/99). Obrigado

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  2. Infelizmente no caso concreto agem contrária a legislação - muitas vezes nos deparamos em situações que parece mais uma guerra silenciosa, onde existe uma grande parede separando segurado (sistema)e servidor. Não exite nessa área do Direito "In dubio pro segurado", em muitos casos quase que em sua totalidade.

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    1. Parece-me que perdemos o rumo quanto a isso. A relação entre os beneficiários da Previdência Social e a Administração Previdenciária deve orientar-se por um princípio de cooperação. A Administração está a oferecer tutela ao particular. Ela detém o domínio das informações. O problema é que essa "separação" como referida por você se estende para outros campos da sociedade e fica crônica. Obrigado.

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  3. DR. SAVARIS, ME PERMITA POSTAR UM COMENTÁRIO...EVIDENTE QUE A SÍNTESE NESTA MATÉRIA É ALGO COMPLICADO...VOU PROCURAR SER SINTÉTICO E OBJETIVO, PORÉM EM UMA LINGUAGEM DE FÁCIL ACESSO A EVENTUAIS INTERESSADOS NA INTERPRETAÇÃO DO TEMA. SOU ADVOGADO ATUANTE NA PREVENÇÃO DE LÍTIGIOS PREVIDENCIÁRIOS E TRABALHISTAS, GERENTE DE RH DE EMPRESA DE GRANDE PORTE E COMO SINDICALISTA LIBERADO PARA ESTA FUNÇÃO NO RAMO DE DERIVADOS DE PETRÓLEO E TAMBÉM APOSENTADO PELO INSS PREJUDICADO PELO FATOR PREVIDENCIÁRIO. DECISÃO MATEMATICAMENTE CORRETA PELA CRIAÇÃO DO FATOR E POLITICAMENTE DESASTROSA PARA QUALQUER EVENTUAL CANDIDATO A CARGO PÚBLICO NO EXECUTIVO. ENFIM, É IMPOSSÍVEL QUE OS GABARITADOS E EXCELENTES PROFISSIONAIS DO INSS, SUCATEADOS EM NÚMERO DE ANALISTAS E SERVIDORES E TAMBÉM EM SEUS NÍVEIS SALARIAIS, POSSUAM O TEMPO E DISPOSIÇÃO NECESSÁRIOS PARA ANALISAR E DECIDIR SOBRE O PROCESSO ADMINISTRATIVO DE QUALQUER REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO JUNTO AO INSS. É INDISPENSÁVEL QUE SE DÊ A LOGÍSTICA E A REMUNERAÇÃO QUE ESTES SERVIDORES MERECEM, PARA QUE ASSIM, SE EVITE O NÚMERO EXCESSIVO DE DEMANDAS JUDICIAIS... EM RAZÃO DO ESPAÇO DISPONÍVEL É O QUE PENSO NO MOMENTO, DE FORMA SINTÉTICA...HÁ MUITO A SER ESCRITO E DEBATIDO. E COMO JÁ DISSE NOSSO EX PRESIDENTE E MUITOS OUTROS, PREVIDENCIA SOCIAL É QUESTÃO DE ESTADO E DE POLÍTICAS PÚBLICAS E NESTE SENTIDO, O ESTADO SOCIAL TEM QUE FAZER A SUA PARTE, QUER SEJA NO PODER EXECUTIVO, LEGISLATIVO OU NO JUDICIÁRIO. É O QUE PENSO. VALDIR LUIZ DIAS - CURITIBA - PARANÁ - 41.9112.9596

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    1. Caros
      Agradeço a participação e a contribuição para o debate. Abraços

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    2. Caro Valdir, concordo inteiramente com você. Obrigado pela contribuição.

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